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开国前夕中共对国家结构形式的抉择

来源:      作者:张旭东      发布时间:2015-06-30

  

  摘要:开国前夕,在国家制度上究竟采取什么类型的国家结构形式,是采取以民族区域自治为补充形式的单一制还是采取联邦制?中共领导层对其进行了认真研究和反复思考,经过政协筹备会议召开前夕取向不明确、政协筹备会议期间的抉择、政协会议上讨论通过几个阶段,最终确定于新中国诞生前的最后一刻。

  关键词:民族区域自治、联邦制、开国前夕

  开国前夕,在国家制度上究竟采取什么类型的国家结构形式,是采取以民族区域自治为补充形式的单一制还是采取联邦制?中共领导层对其进行了认真研究和反复思考,最终确定于新中国诞生前的最后一刻。

  一、政协筹备会议召开前夕中共的取向不明确

  解放战争开始后,少数民族地区的斗争日趋激烈,制定正确的民族政策就显得非常重要。但是,在政协筹备会议召开以前,中共在发展了抗日战争时期就已形成的民族区域自治政策的同时,始终没有放弃对联邦制的期待。

  早在1941年5月1日,陕甘宁边区政府就颁布了《陕甘宁边区施政纲领》,规定“依据民族平等原则,实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利,建立蒙回民族的自治区”[1]。这实际上已明确民族区域自治是陕甘宁边区的一项基本政策,但这儿强调实行自治政策的少数民族仅限于陕甘宁边区的蒙族和回族,至于陕甘宁边区的其它少数民族以及边区以外的少数民族实行怎样的民族政策?中共没有做出明确的回答。随着实践的深入特别是少数民族地区解放斗争的开展,这一问题被提上议事日程。

  1946 年1月中国共产党代表团在政治协商会议上提出《和平建国纲领草案》,其中规定:“收复区的各级地方政府,应与当地各抗日党派及无党派民主人士协商,先成立临时的、民主联合的省、市、县政府,再筹备经过自由普选产生正式的省、市、县政府,在少数民族区域,应承认各民族的平等地位及自治权”。[2]1946年4月,李维汉领导边区政策研究室的同志,在深入实际调查研究认真总结经验的基础上,起草了《陕甘宁边区宪法原则》,规定:“边区各少数民族,在居住集中地区,得划成民族区,组织民族自治政权,在不与省宪抵触的原则下,得订立自治法规”。[3]《陕甘宁边区宪法原则》明显比《陕甘宁边区施政纲领》有所进步,它把从实行民族区域自治的两个对象扩展到整个边区少数民族,并以地方性法规的形式加以规定,从而使得边区民族自治政权有了地方性法规依据,并逐渐运用到边区以外的少数民族。

  抗战胜利后,内蒙古大部分已摆脱了国民党的控制,所以内蒙古的解放工作率先提到了议事日程,中共把民族区域自治理论成功落实到内蒙古自治政府的构建过程中。1945年9月16日,中央在《中共中央关于组织蒙人地方自治政府及军队给贺龙、林枫同志的指示》中指出:“在绥远蒙人地区,可以组织蒙人地方性的自治政府,并建立蒙人的军队(可以我骑兵一部分为骨干,但必需吸收蒙人参加)。”[4] 10月23日,中央在关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示中强调:“对内蒙的基本方针,在目前是实行区域自治。”[5] 11月10日,中央在《中共中央关于同意成立内蒙自治运动联合会复晋察冀中央局电》中指示:“关于内蒙工作,同意你们先成立内蒙自治运动联合会,宣布纲领,发动广大蒙民,准备将来建立内蒙自治政府的方针,目前在各省区内之蒙民可成立地方性质之自治政府,分别归绥、察、热省政府领导。”[6] 1946年2月18日,中央在《中共中央关于内蒙民族问题应取慎重态度的指示电》中强调:“我们对蒙古民族问题应取慎重态度,根据和平建国纲领要求民族平等自治,但不应提出独立自决口号。”[7]针对东蒙一些上层人物策划东蒙独立的行为,中央特此给东北局、西满分局和热河分局发出指示,强调,“成立这种自治共和国式的政府仍然是过左的”,“东蒙今天应依和平建国纲领第三节第六条实行地方自治,在辽北省与热河省省政府下成立自治区,至多要求成立一单独的省,作为普通地方政府出现,而不应与中国形成所谓宗主国与类似自治共和国的关系,不必要求单独的货币单独的军队,甚至单独地国旗(有此谣传,请查确否)”[8]。 1946年和1947年3月23日,中央两次发布《关于内蒙古自治问题的指示》,规定:“内蒙民族自治政府与中国的关系问题,在大会宣言中应确定内蒙古自治政府非独立政府,它在内蒙民族自治区仍属中国版图,并愿为中国真正民主联合政府之一部分,它所反对的为蒋介石国民党独裁政府及其所制定的取消民族自治权利的伪宪与其卖国内战反动的政策。”在内蒙自治区与解放区的关系问题提出了区域划分和权属原则,规定:“即是完全蒙族的地方成立各地区的民族自治政府,蒙汉杂居汉人少数的地方即隶民族自治政府,但这些地方政府中须有汉人代表,蒙汉杂居汉人居多数的地方,仍隶属解放区政府,这些地方政府中须组织蒙民委员会处理蒙民事务。”[9]这些原则都为后来的民族区域自治制度所延承。在中央的一系列指示下1947年4月23日,内蒙古人民代表会议召开,成立了内蒙古自治政府,内蒙古自治区的建立标志着民族区域自治政策从边区少数民族地域落实到省一级自治区域,这为中央最终把民族区域自治政策上升到国家制度的高度奠定了基础。

  这一时期,以民族区域自治理论为指导,中共又先后在山东鲁中解放区建立了回民自治政权,河北宣化市二区建立了回民自治区,山东枣庄和河北孟村建立了回民自治镇,海南岛琼崖解放区建立了民族自治区。这些民族自治区的建立,都为我国解决国内民族问题积累了经验。

  但是,这些民族自治区的相继建立并不表明中共此时就已彻底放弃了联邦制的主张,完全接受了单一制。直到中华人民共和国成立前,有关联邦与自治的字眼同时还出现在党的历史文献中,中共也没有明确确认哪一种取向。查阅抗战后期特别是解放战争时期中国共产党有关民族问题的文献,可以发现:“民族自治”、“民族区域”虽然较多地出现在党的决议指示中,但涉及的文字明显带有地域性、政策性、具体工作性三个特点。即此时的中共民族区域自治理论往往是针对某个或某些地区的民族而言的,还没有把这一理论写进国家基本政纲从而上升到国家制度的高度来加以明确。正因如此,有关联邦制的字眼这一时期还常常出现在中共的指示当中,并在不同的场合强调民族区域自治是一种过渡形式,联邦制才是中共的最终选择。

  1945 年,毛泽东在《论联合政府》中强调,“在新民主主义的国家问题与政权问题上,包含着联邦的问题。中国境内各民族,应根据自愿与民主的原则,组织中华民主共和国联邦,并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府”。“改善国内少数民族的待遇,允许各少数民族有民族自决权及在自愿原则下和汉族联合建立联邦国家的权利”。[10]把联邦制上升到国家问题与政权问题的高度并通过中共最高级别的大会形式—中共七大向外界公布,显然,这较之于同一时期针对某个或某些地区实行民族区域自治政策更具有普遍意义。

  1947 年3月27日,云泽在就宪法中关于少数民族问题致电中央,认为,“承认中国境内各民族的自决权,建立各民族自由联合的平等的民主的联邦”。“在中国联邦组成之前,国会及中央政府宜建立管理少数民族事务机关,由各民族人员组成之”。他虽然也认为,“在目前实行民族的区域自治,各民族在自己的居住区域建立统一的自治政府,并制定地方宪法,某些与汉族杂居的民族人民聚居区,在地方政府下建立自治区”。[11]显然,云泽是向中央建议把实行联邦制作为国家结构的最后选择写进宪法,民族区域自治只是在联邦没有组成之前的过渡形式。同年的解放军双十宣言把此列为八项政策之一,强调:“承认中国境内各少数民族有平等自治及自由加入中国联邦的权利 ”[12]。1948年8月3日,中共中央东北局副书记高岗在内蒙干部会议上指出:“在全国解放后,则将‘按照自愿和民主的原则,由中国境内各民族组成中华民主共和国联邦’(毛主席《论联合政府》)。内蒙自治政府,将是这个联邦在国境北部的主要组成部分。”[13]讲话贯彻了中共七大和双十宣言精神,认为联邦制是全国解放后的最终目标,内蒙古民族自治区是解放前的过渡形式,最终要转化为联邦制并成为中国联邦北部的主要组成部分,这反映了中共党内高级干部在这个问题上的认识同中央认识的一致性。由此可见,直到开国前夕,中共还没有放弃联邦制的设想。

  二、政协筹备会议期间的抉择

  1949 年6月15日,新政治协商会议筹备会议召开。在这之前,有关新中国的国体、政体、政党制度都已定论,而有关国家结构问题,即联邦制和单一制孰优孰劣的问题,中共还一直没有明确的取向。甚至到1949年8月22日,在《新民主主义的共同纲领(草案初稿)》中还有这样的论述,“使各民族在国家政权中皆享有平等地位,实现各民族的自治权,并根据自愿与民主的原则,组成中华各民族联邦”[14]。新中国诞生在即,如何确立新中国的国家结构问题也迫在眉睫。据李维汉同志回忆,在1949年人民政协筹备期间,毛泽东就中国能否实行联邦制的问题还征求了他的意见。[15]周恩来也强调,“关于国家制度方面,还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来,请大家考虑”[16]。最终,中共在政协筹备会议期间进行了抉择。

  李维汉的意见起到了催化剂的作用。由于李维汉在革命战争年代长期主管民族事务,在民族事务方面积累了一定的经验,所以在政协筹备期间,毛泽东就中国能否实行联邦制的问题还征求了他的意见。李维汉同志作了深入的研究,认为我国同苏联国情不同,不宜实行联邦制。理由是:(一)苏联少数民族约占全国总人口的47%,与俄罗斯民族相差不远。我国少数民族只占全国总人口的6%,并且呈现出大分散小聚居的状态,汉族和少数民族之间以及几个少数民族之间往往互相杂居或交错聚居。(二)苏联实行联邦制是由当时的形势决定的。本来,马克思、恩格斯、列宁、斯大林都主张在统一的(单一制的)国家内实行地方自治和民族区域自治,只在例外情况下允许联邦制。列宁说:“只要各个不同的民族组成统一的国家,马克思主义者决不主张实行任何联邦制原则。”列宁又说:“民主集中不仅不排除地方自治和具有特殊的经济和生活条件、特殊的民族,成分等的区域自治,相反地,它必须既要求地方自治,也要求区域自治。”俄国经过二月革命和十月革命,许多民族实际上已经分离成为不同国家,不得不采取联邦制把按照苏维埃型式组成的各个国家联合起来,作为走向完全统一的过渡形式。我国则是各民族在中国共产党领导下由平等联合进行革命,到平等联合建立统一的人民共和国,并没有经过民族分离。因此,单一制的国家结构形式,更加符合中国的实际情况,在统一的国家内实行民族区域自治,更有利于民族平等原则的实现。[17]李维汉通过把中国同苏联相比较,以马克思主义解决民族问题的基本原则为基本理论依据,以少数民族多但人数少的人口特点和大杂居小聚居的民族分布格局为客观依据,以各民族联合共同斗争的历史为政治因素,认为新中国只能采取单一制的国家结构形式。由于李维汉在民族工作方面的特殊地位,“中央采纳了这个意见”[18]

  防止帝国主义对各民族的挑拨分化是中共选择以民族区域自治为补充形式单一制的现实出发点。开国前夕,国内外敌对势力对国家统一和民族团结所构成的威胁依然存在,包括美国对台湾及海南岛的分裂阴谋;英国对西藏及新疆南部的阴谋等等,特别是政协筹备会议期间的7 月8日发生了西藏地方当权者驱逐汉族人民及国民党驻藏人员事件,这个事件就是在英、美帝国主义及其追随者印度尼赫鲁政府的策划下发动的,这一事件加速了中共对单一制的选择。9月2日,新华社发表《决不容许外国侵略者吞并中国的领土—西藏》的社论,严正说明:西藏是中国的领土,决不容许任何外国侵略;西藏人民是中国人民的一个不可分离的组成部分,决不容许任何外国分割。[19]9 月7日,周恩来就在政协筹备会上指出:“中国是多民族的国家,但其特点是汉族人口的最大多数,有四亿人以上;少数民族有蒙族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、夷族、高山族等,总起来,还不到全国人口的百分之十。当然,不管人数多少,各民族间是平等的。首先是汉族应该尊重其他民族的宗教、语言、风俗、习惯。这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标,还是超过自治范围。我们主张民族自治,但一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一。如英帝国主义对西藏及新疆南部的阴谋,美帝国主义对于台湾及海南岛的阴谋。不错,这些地方是有少数民族的,但是他们一向是在中国领土之内。清朝压迫少数民族的政策,是对满族以外的民族进行欺骗和屠杀。北洋军阀政府继续了这样的政策,国民党反对政府更加深了这样的政策。我们应该改变这样的政策,把各民族团结成一个大家庭,防止帝国主义的挑拨分化。陈嘉庚先生这次到东北参观同时也到了内蒙古自治区,他回来后说现在内蒙的汉、蒙二族合作得很好,犹如兄弟一样。这消息我们听了非常高兴,这足以证明我们民族政策的成功。任何民族都是有自决权的,这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆,在这种情况下,我们希望各民族不要听帝国主义的挑拨。为了这一点,我们国家的名称,叫中华人民共和国,而不叫联邦。今天到会的许多人是民族代表,我们特地向大家解释,同时也希望大家能同意这个意见。我们虽然不是联邦,但却主张民族区域自治,行使民族自治的权力。”[20]周恩来的讲话延续了李维汉讲话的精神,同样认为,中国少数民族多但人数少的人口特点和大杂居小聚居的民族分布格局是新中国采取单一制的客观依据。但由于事态的发展,他着重从有利于实现和保证国家的统一的角度来阐述新中国实行单一制国家结构形式。周恩来的讲话消除了人们的疑惑,起到了总结作用,表明中共决策层对新中国的国家结构形式已达成共识。

  虽然,中共在政协筹备会议期间对国家结构问题已做出了抉择,但是这更多地是在中共领导层面形成的共识,一些基层群众和官员还没来得及了解中央政策的转变。如1949年9月21日,中共成都市委书记曹荻秋在关于少数民族问题的讲话中还提到,“在将来,我们可以看到,某些少数民族建立了独立的国家,(如西藏、新疆、外蒙等)并加入新民主主义的中华民国,建立一个新民主主义的联邦共和国”[21]。显然,曹荻秋是在阐述中共中央已经弃用的观点,这表明包括他在内的基层群众和官员还没有来得及获知中共党内的最新政策,这就要求中国共产党必须及时把“民族区域自治”以国家大法的形式颁布并传达下去。

  三、“民族区域自治”写进《共同纲领》并在政协会议上讨论通过

  1949年9月21日,举世瞩目的中国人民政治协商会议在北京召开,662名代表对国家的大政方针进行了讨论和决定,这其中就包括在筹备会议期间所形成的民族区域自治政治制度。

  在政协筹备会议期间,中共广泛听取各方面的意见,对新中国实行民族区域自治制度达成了共识,但还需要政协全体会议讨论和通过。正如9 月22日周恩来在政协会议第一届全体会议上所指出的,“草案初稿写出来以后,经过七次的反复讨论和修改,计由先后到达北平的政协代表五六百人分组讨论两次,第三组本身讨论了三次,筹备会常务委员会讨论了两次,广泛地吸收了各方面的意见,然后将草案稿提交筹备会第二次全体会议作了基本通过,现在提交政协全体会议讨论”[22]。 12名少数民族代表对共同纲领中民族政策部分特别关心和高度重视,反映非常热烈。少数民族代表刘春在回忆时说,代表们讨论“民族区域自治”问题时,发言踊跃,充满喜悦,因为这意味着我们国家中的少数民族在其聚居的地方可以实行自治。认为把“民族区域自治”确定为解决国内民族问题的一项基本政策,是非常正确的,完全符合我国的国情和国内民族关系的实际。[23]乌兰夫通过内蒙古自治政府成立两年多以来所发生的变化,指出:“所有这些明显的事实,充分说明着中国共产党的民族政策及其实施是完全正确的,并已获得了巨大的胜利。……现在,这一个不仅适合于蒙古民族,而是完全适合于中国各少数民族的民族政策,业已把它加以总结,成为我们必须共同遵守的纲领了,我们应该热烈地庆祝这一胜利,热烈地庆祝中华人民共和国的成立。”[24]少数民族首席代表刘格平在大会上呼吁:政协会议上制定的共同纲领、政府组织法、政协组织法,“我们少数民族要百分之百地、全心全意地拥护它,执行它”[25]。当然,这其中就包括了民族区域自治政策在内。

  经过广泛讨论,9 月29日,政协大会通过了《共同纲领》,最终完成了对民族区域自治为补充形式的单一制的确认。它以国家根本法的形式明确规定: “各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治,按照民族聚居的人口多少和区域大小,分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内,各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”并规定:“各少数民族均有发展其语言文字保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。”[26]

  至此,民族区域自治作为新中国的一项基本国策,在法律上得到了确立,成为新中国政治制度的重要组成部分。虽然,《共同纲领》的制定略显仓促,这表现在对民族区域自治的基本原则、基本内容和民族自治机关的具体形式等各方面规定的缺失,但它终究从国家结构的高度确定民族区域自治为补充形式的单一制为新中国的选择,从而完成了从局部政策到国策的转变。随着实践和中国共产党认识的发展,民族区域自治制度也不断丰富和发展。在单一制的国家中实行民族区域自治制度,是中国共产党在国家结构形式上的伟大创造。这种国家结构形式既有利于国家的统一和各民族的团结,又有利于地方各项事业的发展和各少数民族自主地管理自己的事务。实践已经证明并将长期证明开国前夕中共的抉择是英明的。

             载于《中共党史研究资料》2007第2期

  


 

  [1]《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第678页。

  [2]《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第991页。

  [3]《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第1047页。

  [4]《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第960页。

  [5]《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第964页。

  [6]《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第976页。

  [7]《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第1000页。

  [8]《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第1011页。

  [9]《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第1034页。

  [10]《毛泽东选集》,东北书店19485月版,第313页。

  [11]《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第1324页。

  [12]《中国人民解放军宣言 总部于辛亥革命三十六周年纪念日发出》,《人民日报》19471010日。

  [13]《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第1144页。

  [14]《关于周恩来与共同纲领起草过程的一组文献》(一九四九年六月—九月),《党的文献》2003年第2期。

  [15]《民族问题文献汇编》(前言部分),中共中央党校出版社1991年版,第10页。

  [16]《中华人民共和国开国文选》,中央文献出版社1999年版,第238页。

  [17]《民族问题文献汇编》(前言部分),中共中央党校出版社1991年版,第10页。

  [18]《民族问题文献汇编》(前言部分),中共中央党校出版社1991年版,第10页。

  [19]《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第1263页。

  [20]《中华人民共和国开国文选》,中央文献出版社1999年版,第238-239页。

  [21]《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第1348页。

  [22]《中华人民共和国开国文选》,中央文献出版社1999年版,第247页。

  [23]石光树编:《迎来曙光的盛会》,中国文史出版社1987年版,第177页。

  [24]《中华人民共和国开国文选》,中央文献出版社1999年版,第346页。

  [25]《中华人民共和国开国文选》,中央文献出版社1999年版,第363页。

  [26]《中华人民共和国开国文选》,中央文献出版社1999年版,第286页。