首页-科研成果

从战时审计工作看陕甘宁边区的财经管理

来源:      作者:高中华      发布时间:2015-06-30

 

    【内容提要】 抗日战争时期陕甘宁边区的审计制度有着深厚的历史渊源,和独特的时代特点。陕甘宁边区重视审计工作,对加强经济管理,解决财政支出,维护社会稳定,都起到了很大作用,成为抗日根据地政权建设的重要典范。

【关键词】陕甘宁边区 审计工作  财经管理

战时审计机构的建立

l937 年7月7日七七芦沟桥事变爆发,日本侵略军进攻北平,中国进入了全面抗日战争时期。抗日民族统一战线建立后,中共中央将陕北根据地改称陕甘宁特区,5月,改为陕甘宁边区,9月6日,中华苏维埃共和国临时政府西北办事处正式改为陕甘宁边区政府,首府在延安,辖区包括陕西、甘肃、宁夏三个省的各一部分,共26 县,面积约有12.9万平方公里,人民约120万,加上军队约200万。

当时的边区,地处西北,地广人稀,经济落后,交通不便,没有雄厚的经济力量,却要负担庞大的战时财政支出,这就成为边区政府面临的一个突出矛盾。尤其是1940 年皖南事变爆发后,国民党方面停止发放军饷,海外华侨及后方进步人士的捐款也难以汇兑,仅这两项就占了1940年边区岁入的70.5%。此前的 1937-1940年,边区财政收入支出中都有盈余。同时,敌伪采取了种种经济封锁办法,根据地的财政经济工作遇到了前所未有的严重困难,到了1941年就出现了超支。

为了克服经济上的困难,毛泽东在1942年的边区高干会上,明确提出当时经济工作和财政工作的总方针是“发展经济,保障供给。”[1] 积极领导根据地军民实行精兵简政,开展大生产运动,以极大的努力进行抗日根据地的政治和经济建设。在战时条件下,边区政府一方面要促进生产发展,活跃经济,保证军队、机关、学校的物质供应,另一方面要严格财经管理制度,后者逐渐成为当时根据地政权建设的一个重要组成部分,并日益受到边区政府各界人士的重视。

当时边区的财政经济工作,因地区辽阔,在发展初期,尚未建立起中央统一收支与供给制度,地方的财经管理就更显较为紊乱。由于没有统一的财政管理办法和法规,财政管理并不完善,税收制度中一些不必要的禁出禁入和滥罚款的现象依然存在,部分地区自筹自支,无从审核,损失浪费的情况比较严重。可以看出,财政经济工作成为边区政权建设工作中最薄弱的一个环节。

鉴于以上情况,边区政府提出要重视财政管理和发挥审计监督的作用。当时的审计工作主要是为了防止腐化浪费,增加建设支出,审核工的作重点是各机关、部队的经费开支是否合乎手续,使用是否得当。对部队、机关及各级政府财政,粮食支出等各项费用都实行审计监察,都有严格规定,同时对于审计的程序、范围、处罚等都有具体规定。根据财政统收支的主要原则,财务行政及粮食范围内的审计职权统归边区政府,由边区财政机关(财政厅)负责管理。为了适应敌后游击战争的环境,提高工作效率,还规定了审核的范围,即各行署财政处对于该管辖区内,代表财政厅行使全部审计职权;各专署于该管辖区内,也代表财政厅或财政处行使一定限度的审计权,凡专署级及县区级各机关单位的一切开支都得进行审计核准;财政制度执行较好的县,可由专署委托进行自行审核,较差的县,仍由上级财政机关代表审计进行监察。

抗日战争时期,陕甘宁边区的审计工作成为全国革命根据地审计工作的典范,这主要表现在:首先是审计机关得意逐渐建立和完善,延续了土地革命战争时期中央审计委员会的组织形式。在边区政府成立之前,在中华苏维埃临时中央政府之下设有审计委员会。l937 年9月陕甘宁边区政府正式成立,设置了专门的审计机构——审计处,直接隶属于边区政府,边区的审计制度也随之建立起来。当时,审计处人员有2-3人,主要负责审核边区与地方两级政府机关、部队、学校、团体的财政收支预算决算。1938年3月,审计处划改财政厅管理,并改名为审计科,成为其下属机关。 1939年12月,边区中央财政部设立后,统一管理根据地的财政经济事务,在财政部下设审计处,统—负责边区党、政、军的审计工作,原设的边区审计处废除,工作人员增至十余人,按单位分工审核具体事务,主要职责包括:根据各单位的人马数量多少,对照标准开支制度,审查标准正常的经费预算;根据各单位经费开支后所编造、送审的帐册及单据,审查、核销经费决算[2]。 1940年10月,中央财经部撤消后,党中央各直属机关、军队、边区政府三大组织系统分别设立财政经济处,分别主管本系统的财政经济工作。财政经济处兼理审计处的事务,其任务就以领导实施生产自给政策为主,辅之以审计监督,审计范围局限于边区及地方一级的支付预决算。1941年,边区政府实行精兵简政,推行三三制政权机构,政府一级机关及各厅、处、室都进行整编。为了加强审计工作,取消边区财经处,而将边区审计处独立出来,专门行使审计监督权。为了统一边区的预决算制度,要求所有的各级机关、部队、团体经常费与临时费等,一律按照预决算章程办理,审计工作得以加强。第二年,边区审计处撤消,边区审计工作全部划归财政厅主管,地方一级的审计工作划归各分区财经分会负责。这一阶段,财政厅所承担的审计职责,实际上仅起着决审作用,边区政府各部门、各单位生产自给部分的收支预决算不属审核监督之例,只在自给自足时,财政厅才审核其供给的经费开支部分。

抗战时期,中直机关的审计工作也开始设有专门机构。起初,主管中央、军委下属机关财政和后勤工作的部门是中央管理局和军委后勤供给部。1942 年,两部门合并为中央管理局。1944年前后,中直各机关相继建立和健全审计、会计、出纳、保留以及统计等制度,审计工作与其他各项工作密切结合,加强协作,互相监督。1945年中央管理局改称军委供给部,部下设供给处,处下设审计科,审计科的主要任务包括:协助领导筹划生产、制定供给标准和财务管理制度;向边区政府编送预决算和审批所属机关的预决算(包括实物部分);根据领导批示和制度规定,审核临时费用及特殊开支;审定各机关报送的人员、马匹报告表;调查、制定、计算各项财务收支的物价表;参与供给和财会工作的研究,并对所属机关进行有关工作的业务指导。由此可见,中直机关审计机构行使职权的范围已相当广泛。

从审计机关的前后变化可以看出,随着抗战形势的变化,审计处时单设时合并,其间变化较为频繁,边区政府的财政预算和审计体制前后发生了很大变化,起初是集中管理,后来是按系统分级管理。审计机构与财政机关之间,有时独立于财政机关之外,有时与财政机关合并办公。审计处独立时,就直接隶属于边区政府。审机机构的变化过程,反映出机构在独立性与隶属性之间的变化。在战争的环境下,边区政府多次精兵简政,但审计机构一直存在,并且向县一级发展。从边区政府到各部门、单位,都从实际需要出发,建立了具有不同特点的审计工作制度,审计工作有较大进展,审计工作质量也在逐步提高,正在形成了—个较为完备的审计体系。

战时审计立法的制定

在审计监督的实践过程中,陕甘宁边区制定了一系列与审计工作有关的法规文献,这些制度成为保证工作得以正常进行的有效途径之一,这些与审计制度有关的法令分为三类:一类是中央和边区党政领导机关制定发布的一系列关于审计工作的法规文件,如《陕甘宁边区暂行审计规程》;二是由财政部门和审计部门所作的一些具体规定,涉及经费预决算的编制、供给标准以及审批等问题、《各分区县市审计工作暂行规程》和《审计制度示范》等;三是其他一些审计法规和制度。这些法令都从法律上确立了审计组织机构的地位和工作程序,审计范围包括审批、核销财政收支预决算,特别是审批、核销各单位的经费及其他事项的预决算。

早在边区政府成立之前,1937 年4月23日公布的《苏维埃转发关于财政措施的新规定》中提出“健全各种制度,在战争时,开支上免不了一些零乱的,不经常的状况,现在应急转过来。首先提出要建立起预算决算制度;第二就是建立审计制度。“要认真审核,不仅看他是否合乎手续,并要看他用得当不当。在没有设审委的地方,财部、供给部,须负责审计。”[3]  12 月,边区政府发布了《统一财政问题》的通令。第二年,边区政府先后发出了关于统一财政收入和消灭滥捐滥募捐的训令。1939年4月,陕甘宁边区政府正式公布《组织条例》,其中第17条规定了审计处的职责,负责审核全边区行政机关的预算决算,全边区行政机关的公有物,全边区征税征粮及其他有关机关收支证据,审核金库收支、公产估价变卖,公营事业之收支,由政府补助民营事业之收支,以及贪污、舞弊及浪费事件之检举等八项内容[4]。这就从法律上保证了审计工作的顺利进行。不久,中央中央书记处发布了《中央关于严格建立财政经济制度的决定》,决定要求严格统一收支,建立会计审计制度,中央财政经济部门建立的会计处与审计处都有权检查审核各机关学校部队的会计账目及开支情况。

1941 年,审计处制定了《陕甘宁边区审计处规程》(草案)、《各分区、县、市审计机关组织规程》(草案)等条例法规,进一步明确了审计机构及人员、审计职权及任务、审计工作程序等问题。审计处又先后向政府呈交了《陕甘宁边区审计处工作报告提纲》(草案)、《关于加强审计工作的意见》、《审计处三月份工作报告》等。当时,审计工作的重点和对象十分明确,但审计范围只局限于审计边区及地方一级的决算,预算则交财政机关审核。为了切实执行预决算制度,监督一切财政收支是否符合原则,必须实行审核制度,执行对党政军机关的经费审核任务。经过这一时期的工作,到1942年,边区财政实现了统筹统支为主,生产自给为辅,并部分的克服了各自为政、苦乐不均的混乱现象,逐渐建立起一套财政制度。

为统一陕甘宁、晋绥两个解放区的财经工作,1943 年初,边区政府成立了西北财经办事处,分别由贺龙和陈云担任正副主任,从此不仅组织上有了统一的领导,在财政思想上也有了统一的认识。第二年,陈云在中央西北局高级干部会议上提出财政部门要有审核制度,他指出,“比如,盖房子需要多少工、多少木料,用多少钱,各种开支都要审核,弄得很清楚。”“审核以后能不能给钱,最好还要财政厅权衡轻重,哪里花的钱多了,哪里花得钱少了,看票子多不多,然后决定。” [5] 同时要求财经工作人员“应该服从党的政策,服从整个需要”;“精通业务,在行同行”;“大公无私”,“不能以自己的好恶来决定给钱不给钱。不要只照顾自己的部门。”陈云十分重视审计工作的重要性。建国后,他也曾数次提及。由于审计工作的有效开展,1942年1月就查出了一起边区财政经济处出纳员贪污的案件,查出该出纳员经手的公债款无故短少535万元,定为重大贪污嫌疑,送交边区政府法院处理法办[6]。还有一起是,曾任陕甘宁边区某区主席、贸易局副局长的肖玉壁,查处其在任清涧县张家畔税务分局局长期间利用职权贪污挪用公款3000元,采用多收少报的方法欺瞒上级,被发觉后他潜逃了几个月,最终被捕,边区政府依法判处肖玉壁死刑。1942年1月5日的《解放日报》就此发表评论:“在‘廉洁政治’的地面上,不容许有一个 ‘肖玉壁’式的莠草生长!有了,就拔掉它!” 审计工作有效配合了惩贪工作。

在抗战的环境下,审计工作也遇到了一些问题。抗战前期,审计工作处于初创时期,基础薄弱,经验不足,人员素质不高,加上机构设置不完善,制度不健全;上级机关及各单位领导不重视审计工作;在法规条例中所规定的八项工作任务,事实上仅能完成约一半左右,等等,审计工作的开展存在着极大的困难。从1940 年到1942年间,审计处人员少,审计力量很不适应当时的客观形势的需要,1943年,财政厅副厅长曹力如在总结工作时指出:“审计机关本身的现在基础太薄弱,实际工作的四五个同志,都是没有做过审计工作,文化程度又太低,特别是两三个刚来不久的工作同志,不会打算盘,不懂用小数点(有时现在还弄不清),给各机关写的信人家看不懂。现在事实上还是有很多工作不能作。”除此之外,当时的预决算制度不健全,“各县今年大部分全无预决算,收支单据也无人审查,就是有,大多也是县长等最高首长大体翻看一下。”[7] 后来由于过分强调生产自给、财政分散,又造成了财政工作的严重脱节,忽视了统一审计与独立审计的重要性,不仅财政厅集审核与执行工作于—体,而且审核权限少,只审决算,不审预算;只审支出,不审收入。

抗战后期,边区政府总结了审计工作的经验与教训,准备建立新的审计机关,统一、独立地行使审计监督之权。在《关于拟制边区审计与预算规程之说明》中建议:“制定全边区统一之审计与预决算规程。”“成立边区审计委员会(下设审计室)掌握全部收支预决算之审核。”“成立边区一级各主管机关及地方—级各县(市)之审核机关。统一由边区审计委员会领导分别监督各机关预决算执行。” “各机关之自给开支,各级审计机关,应负责详加审核,防止铺张浪费以资节约。”[8]随着根据地审计事业的发展,履行内部审计职能的机构也迅速发展起来,如在财政系统、国家银行和邮政局都建立起了相应的内部审计机构。外部审计与内部审计相互联系,相互制约,结合为一体,在苏维埃政权结构中正式形成了从中央到地方的审计组织体系

战时财经管理工作的完善

陕甘宁边区政府作为全国革命的中心根据地,成为中国共产党指挥敌后抗战的总后方,其开展的审计工作,对其他各革命根据地起着先导、示范作用,同时又吸取了其他抗日根据地审计工作的宝贵经验和教训。

当时,共产党领导下的各个抗日根据地,处于分区而治、相对独立的局面,所以也就没有一个全国统一的审计制度。针对各战区的特点,各根据地的审计机构,成立的时间不一、职权范围和审计效果也不同。陕甘宁、晋冀鲁豫、晋察冀、晋绥、苏中等抗日根据地都有专门的审计机关,但名称不一。各块根据地都设立了审计委员会或审计处,各县设有审计科等。当时,大部分抗日根据地规定的审计制度,在主要原则上大体相同,但在立法机构、法规内容等方面有所不同,各根据地审计机关的隶属关系及机构设置上也有所差异,其组织结构经历了多次变动,大体上有两种形式、三种隶属关系,两种形式就是以是否独立于财政部门之外来区分,三种隶属关系则是:由中央直接管理和领导,由政府直接管理和领导,由财政部门直接管理。这些变化都是适应了当时客观形势发展变化的需要而采取的。

各根据地根据自己所在区域的政治、军事、经济工作方面的情况,分别建立了适应本地情况的较为独立的、完善的审计制度。如山东抗日根据地制定的《山东省暂行审计条例》是抗日战争时期革命根据地比较全面、完整和系统的审计法规文件之一,该根据地较好地处理了财政与经济的关系,成功地解决了抗日经费的供给问题。晋冀鲁豫边区的审计机关成立之初,没有专门的审计条例,但各级政府制定和颁布了许多有关审计的法规,以确保边区审计工作的顺利进行,到1942年4月13日晋冀鲁豫边区政府颁发了全区统一的《审计规程》。中共晋绥分区审计委员会也于1944年4月1日颁布了《审计条例》。这些审计条例法规都对各根据地的经济建设起到了很好的监督作用。

抗日战争时期,陕甘宁边区的审计工作突出反映了战时审计的特点。毛泽东曾指出:“在现在的阶段上,经济建设必须是环绕着革命战争这个中心任务的。革命战争是当前的中心任务,经济建设事业是为着它的,是环绕着它的,是服从于它的。” [9] 战争年代审计工作的特点,不同于和平年代,它要符合战争时期节约开支的需要。正如毛泽东所说:“五年以来,我们经过了几个阶段。最大的一次困难是在 1940年和1941年,国民党的两次反共磨擦,都在这一时期。我们曾经弄到几乎没有衣穿,没有油吃,没有纸,没有莱,战士没有鞋袜,工作人员在冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们,企图把我们困死,我们的困难真是大极了。但是我们渡过了困难。”[10]

抗日战争时期,审计工作作为根据地政权建设和财政经济管理的一个重要方面,主要是围绕“发展经济,保障供给”这一财经工作的总方针以及统筹统支的财政政策展开的。1942 年12月毛泽东在《抗日时期的经济问题和财政问题》一文中指出:“发展经济,保障供给,是我们的经济工作和财政工作的总方针。…陕甘宁边区的财政问题,就是几万军队和工作人员的生活费和事业费的供给问题,也就是抗日经费的供给问题。这些经费,都是由人民的赋税及几万军队和工作人员自己的生产来解决的。[11]。毛泽东曾提出要建立起完善的企业审核制度,他在《经济问题与财政问题》一文中指出“建立经济核算制,克服各企业内部的混乱状态。”为此,他还提出了四点具体要求:“第一,每一工厂单位应有相当独立的资金(流动的和固定的),使它可以自己周转,而不致经常因资金困难妨碍生产。第二,每一工厂单位的收入和支出,应有一定的制度和手续,结束收支不清、手续不备的糊涂现象。第三,依照各厂具体情况,使有些采取成本会计制,有些则暂不采取,但一切工厂必须有成本的计算。第四,每一工厂的生产应有按年按月生产计划完成程度的检查制度,不得听其自流,很久不去检查。第五,每一工厂应有节省原料与保护工具的制度,养成节省原科与爱护工具的习惯。所有这些就是经济核算制的主要内容。有了严格的核算制度之后,才能彻底考查一个企业的经营是否是有利的。”[12] 当时由于受到战争形势的影响,审计工作还存在人员缺乏、机构不稳定等问题。到了解放战争后期,逐渐建立起了比较独立、系统和完善的审计制度。

边区政府十分注重对审计工作进行调查研究。1941 年10月边区审计处、财政经济处联合发出《机关生产自给生活收支实况调查提纲》,决定在边区开展一次全面的、系统的审计调查。在次年的工作计划大纲中规定:“加强后的审计处总的工作方向当为深入的调查研究,精密而有系统地收集材料,切实而周到地了解情况,以使审计工作起到积极的决定作用。”“工作的中心当不外调查与审计,调查是为了帮助审计,在调查方面计划着一般初步的了解与典型机关的了解,找出生产自给的规律,发现好的坏的具体情况。”具体规划了每个月的调查情况,并建议在审计处下专门设立一个调查股,负责生产自给及财政收支情况的调查统计工作,“着重研究边区62个机关中的典型机关的财政收支与生产自给的情况。加以分析研究,找出更好的管理办法来,从精神上和工作方法上帮助薄弱机关度过其财政困难。”[13] 加强调查研究,发现存在的问题,总结经验,进一步完善财经制度和审计制度。1942年审计处制定的《工作计划大纲》中,首先是对全年的主要工作分月进行安排,然后逐月制定具体工作计划,这些计划始终将调查研究放在重要的位置。

陕甘宁边区政府的审计工作,是在战时和革命的环境下开展的,对于稳定边区经济,增加财政收入发挥了—定的作用。由于环境和条件所致,其中存在一些不完善之处,影响了其作用的发挥,与战时财经体系的进一步不断完善有关,也是受制于当时社会经济发展的历史状况。审计工作既是防腐惩贪的一个有效工具,也是促进财经管理走向成熟和独立的主要途径。值得强调的是,边区时期的审计工作,已不仅仅是个经济问题,还是一个政治问题,直接关系到革命事业的顺利开展。

               载于《中共党史资料》2007年第2期

 


[1] 《毛泽东选集》,人民出版社1965年版,第3卷,第846页。

[2]  陕西省审计学会、陕西省审计研究所:《陕甘宁边区的审计工作》,陕西人民出版社1989年版,第184页。

[3]  甘肃省社会科学院历史研究所编:《陕甘宁革命史料选辑》,甘肃人民出版社1981年版,第1辑,第32页。

[4]  甘肃省社会科学院历史研究所编:《陕甘宁革命史料选辑》,甘肃人民出版社1981年版,第1辑,第32页。

[5] 《陈云文集》,中央文献出版社2005年版,第1卷,第431页。

[6]  陕西省审计学会、陕西省审计研究所:《陕甘宁边区的审计工作》,陕西人民出版社1989年版,第165页。

[7]  陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆编《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》(财政卷),陕西人民出版社1981年版,第646-647页;陕西省审计学会、陕西省审计研究所:《陕甘宁边区的审计工作》,陕西人民出版社1989年版,第178、179页。

[8]  陕西省审计学会、陕西省审计研究所:《陕甘宁边区的审计工作》,陕西人民出版社1989年版,第45页。

[9] 《毛泽东选集》,人民出版社1991年版,第1卷,第123页。

[10] 《毛泽东选集》,人民出版社1991年版,第3卷,第892页。

[11] 《毛泽东选集》,人民出版社1991年版,第3卷,第891页。

[12]  中共中央文献研究室编:《毛泽东文集》,人民出版社1993年版,第2卷,第463页。

[13]  陕西省审计学会、陕西省审计研究所:《陕甘宁边区的审计工作》,陕西人民出版社1989年版,第184、187页。