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华北人民政府与新中国的政权建设

来源:      作者:张卫波      发布时间:2015-06-30

 

  [提 要]:华北人民政府虽然是新民主主义建国理论在华北解放区的区域性实践,但是,由于其建立的重要目的之一是为新的中央政府的建立奠定基础和积累经验,因此华北人民政府的政权建设在一定程度上具有全局意义,其政府机构设置,人民代表大会制的实行,经济、文化、法制、监察方面的探索都为新中国的建立产生了重要影响,为新中国的政权建设提供了可资借鉴的宝贵经验。

  [关键词]:华北人民政府人民代表大会制  政权建设  执政经验

  华北人民政府成立于1948926日,结束于19491031日,尽管在历史上只存在了一年零两个月,但是其历史地位和作用却是十分重要的,不仅为前线战争提供了稳固的大后方,而且“为中央人民政府的成立做了组织上的准备。中央人民政府的许多机构,就是在华北人民政府所属有关各机构的基础上建立起来的。”[1]目前关于华北人民政府和新中国成立之间的关系的研究已有一定基础,相关资料集有中央档案馆编选的《共和国雏形:华北人民政府》(北京西苑出版社199912版),相关文章有《董必武和华北人民政府》、《论华北人民政府的成立、特点及其对新中国政权体制的探索》等,但总体上不系统,仍然有很多发掘余地。本文拟从政权建设、执政经验等方面来梳理华北人民政府与新中国建设之间的关系。

  一、为建立全国性的民主政权提供了制度蓝本

  华北人民政府是解放战争迅速发展的产物,其建立的初衷一方面是要整合华北各解放区的力量,统一政令,从事建设,支援前线,另一方面也是要为新中国的建立做准备。确切地说,华北人民政府是中国共产党尝试建立全国性政权的一种实验,具有中央与地方双重性的功能。为了完成“奠定新民主主义新中国的基础”的任务[2],华北局和华北人民政府在人民代表大会制度、多党合作制度、基层政权建设等方面进行了积极探索,为建立全国性的民主政权产生了深远影响。

  首先,依据新民主主义理论,将人民代表大会制运用于实践,初步建立了新民主主义的政治制度。召开各级人民代表大会是新民主主义理论的重要内容,也是新民主主义政权区别于其他政权的关键所在。抗日战争胜利后,中国共产党一直希望能在中国建立一个各党派广泛参与的民主联合政府。随着解放战争即将取得全面胜利,中国共产党决定按照新民主主义的政治理论来建立民主联合政府。召开华北临时代表会可以说是党中央尝试建立全国性新民主主义政权的一项重要举措。考虑到“人民代表大会是新民主主义政权的最高形式”,[3]党中央和华北局对华北临时代表会议的召开采取了严肃认真的态度,要求严格按照民主程序来准备和召开会议。在代表资格的确定方面,力求体现普选原则,规定: “凡反对蒋介石独裁统治,拥护民主,赞成民族独立和土地改革,年满十八岁的华北人民,除患神经病及褫夺公权者外,不分阶级、职业、性别、信仰、资历等均得当选为代表。”[4]在代表名额的分配方面,确保民主人士广泛参加,要求临时人民代表大会“非党人士要占三分之一以上” [5];在临时代表大会代表的产生方面,明确规定代表要由选举或民主推选产生,指出:“县市区域代表,凡有人民代表会之县市,均由人民代表会选举之,无人民代表会之县市,由县市政府,共产党县市委,各人民团体(工、农、妇、青、商、学等)各派代表召开联席会议推选之”,其他各界职业代表及民主党派代表也须民主推选产生。[6]这种思想指导下,华北临时人民代表大会于194887日至19日在石家庄胜利召开。会议法定人数598人,出席人数542人,出席率90.64%[7]会议代表来自不同的地区、职业和团体,充分体现了民主团结的特点。以华北临时代表大会为起点,在此后的一年多时间里,华北地区3万人以上的城市也相继召开了代表会议。华北人民政府将人民代表大会制运用于实践,使解放区的各阶层人民看到了中国共产党实行民主政治的诚意和决心,如代表会议召开后,很多人认为“共产党真民主,说到做到,做不到就不说”,也有些人认为“这才是真民主,是对人民负责的”。[8]这大大提高了党和人民政府的地位和威信。

  其次,在政府人员的构成和权力分配方面,华北人民政府在确保中国共产党对政府工作领导的前提下,还给一些知名民主人士以实职实权,体现出共产党领导的多党合作的特点。在政府委员的选举中,中共中央政治局委员董必武以最多数票当选为政府主席;中共中央委员,人民解放军华北军区政治委员薄一波当选第一副主席;无党无派的全国知名的老教育家蓝公武当选第二副主席,兼民政部部长;前晋冀鲁豫边区政府主席杨秀峰当选第三副主席。在政府的人员组成中,法律专家老教授陈瑾昆被任命为华北人民法院院长;大学教授黄松龄、于力(董鲁安)为华北监察院副院长;水利专家徐正为华北水利委员会副主任;工业专家刘鼎、徐达本为公营企业部副部长;工人赵国强同志为劳动局副局长;其余各部院的负责人,有很多人也都是非党人士。[9]不仅如此,为了使华北人民政府具有更广泛的代表性,还预留了12名政府委员名额,以便在新解放区、新解放城市、国民党统治区及可能并入华北解放区的其他解放区中随时聘请。

  第三,按照民主程序建立村、县市基层民主政权建设,为新中国建立后在全国范围内建立基层民主政权树立了典范。华北人民政府在建设省区一级的政府同时,还特别重视按照完备的民主程序来建立村、县、市人民政权,认为“村县市人民政权是新民主主义政权的基础”,只有建设好基层民主政权才能使新民主主义政权根本不同于旧政权。[10]为了使基层民主政权能够充分代表人民群众的利益,体现民选原则,华北人民政府和中共中央华北局先后发布《华北区村县人民代表会议代表选举条例(草案)》(194812月)、《华北人民政府关于建立县村人民代表会议的指示》(19492)、《中共中央华北局关于建立村区县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》 (1949920) 等文件对各地人民代表大会工作进行指导,要求各地严格按照民主程序建政。华北人民政府的基层政权建设有条不紊,卓有成就,至194910月,河北、绥远、察哈尔、山西、平原等地的很多市县都开过了一次代表会议,并在此基础上选举产生了政府委员会。这对于稳定华北局势,巩固新生的中央政权起到了重要的作用。

  实行人民代表大会制,是中国共产党的政治创见,其目的是要在欧美资本主义民主制度和苏联社会主义民主制度之外建立一种适合中国国情的民主制度。华北人民政府将人民代表大会制运用于实践,给民主人士以实职实权,在当时产生了广泛而深远的影响,不仅证明了新民主主义理论的可行性,使解放区的干部和群众看到了建立全国性政权的希望,而且也使得处于观望状态的民主党派和中间势力倍受鼓舞,如民主同盟、民主促进会等民主党派从中看到了中国民主的希望,认为华北人民政府树立了“未来全中国民主政权初基”,“不独为中国民主史程伟大标志”,而且“预示世界新中国之即将诞生”。[11]这极大地调动了中间势力拥护和参与人民政权的热情,扩大和巩固了华北人民政府的执政基础,为之后新的中央人民政府的成立提供了切实可行实践经验。

  二、为中央政府的成立提供了政权基础

  华北人民政府具有中央和地方双重功能,自成立之时便开始从各个方面着手为新中国成立做准备。由于这个原因,华北人民政府的机构设置和功能具有大而全的特点,随时都可以向更大规模拓展。

  其一,设立区一级的部委机构,为以后中央部委机构的建立提供了政权框架。为了为新的中央政府的成立做准备,华北人民政府十分重视区一级部委机构的建设。19488月,华北临时人民代表大会通过的《华北人民政府组织大纲》,及之后颁布的《华北人民政府各部门组织规程》是区一级部委机构建立和建设的法律依据。依据该大纲、规程,华北人民政府在原解放区政权基础上迅速构建起了新的政权体系。这些机构除了管辖区域限于华北地区外,在很多方面已经具备了中央政府的特点。就机构的规模而言,中央政府应该有的机构,华北人民政府都已建立起来,涉及政治、经济、文化、外交等各部门;就各个部门职能而言,分工明确,各司其职,各个部门的具体职责和权限,《华北人民政府各部门组织规程》都作了细致的规定,其中有些部门已经将工作范围延伸到全国。

  其二,统一经济领导,统一货币,为新中国的经济建设奠定了基础。为了统筹使用财力,反对浪费,厉行节约,华北人民政府建立后在经济上实行统一调剂,要求全区一切收支,原则上完全归华北人民政府统—支配。之后又成立了华北财经委员会,统一领导“华北、华东、西北的财政、经济、金融、贸易、交通等工作”,[12]鉴于各解放区货币差别比较大,不利于货物流通和经济发展,19481122日,华北人民政府又将华北银行、北海银行、西北农民银行合并,成立中国人民银行,并由中国人民银行发行统一货币。[13]这些措施打破各解放区区域界限,促进了华北及其他解放区的经济发展,加强了各个解放区的联系,为新中国成立后迅速统一领导全国财经奠定了基础。

  其三,统一政令,统筹管理,为建立全国性的民主政权提供了范本。为了建立统一领导的华北解放区,华北人民政府在统一政令和统筹管理方面作了很多工作。在军事方面,除了成立华北军区外,还发布《中共中央华北局关于统一建设华北人民武装的决定》、《中共中央华北局关于建立统一后勤组织的决定》等文件,统一领导和建设华北地区的各级人民武装及后勤组织;在政令方面,在吸收各区的优点和在总结过去工作经验的条件下,统一过去各区不一致的规章、制度、条例和办法等。此外,还在全区建立了青年联合会、妇女联合会的等组织统一管理社会工作。华北人民政府在华北解放区内统一政令,统筹管理,提高了政府工作的效率,增强了凝聚力,不仅有力支援了前线,而且为新的中央政府的建立打下了良好基础。

  其四,改革行政区划,奠定了华北区行政区划的基本格局。华北解放区由晋察冀和晋冀鲁豫两个解放区合并而成,成立之初辖区范围包括冀东、冀中、冀南、冀鲁豫、太行、太岳、太原等七个行政区。由于这些行政区都是依据根据地来划分设立的,缺乏历史、地理根据,因此管理起来并不是很方便。为了便于管理,194812月,华北人民政府颁布了《华北人民政府关于统一规定各行署市府名称、组织机构并任命正副主任及市长的通令》,统一各行署市府名称及组织机构。19498月,又对原有的以根据地为特点的行政区划进行了调整,将华北人民政府的管辖范围划分为河北省、山西省、察哈尔省、绥远省、平原省、北平、天津五省二市。由于这种新的行政区划考虑到了所辖区的历史、文化、地理特点,因此,建国后很长一段时间都没改变,奠定了现今华北地区行政区划的基本格局。

  正因为华北人民政府在区一级部委机构的设置上比较完备,具有前瞻性,在基层政权的建立过程中严格按照民主程序,广泛代表了民意,在行政区划上考虑到了各地的历史文化特点,因此这些举措实行后受到广泛好评,大大加快了中央政府建立的步伐,为新的中央政府提供了组织框架和基础。政务院的许多部门就是在华北人民政府的相关部门基础上建立的。19491027日毛泽东主席发布命令要撤销华北人民政府时,要求“中央人民政府的许多机构,应以华北人民政府所属有关各机构为基础,迅速建立起来。”[14]也在一定程度上说明华北人民政府在中央人民政府建立过程中的确发挥了不可替代的基础作用。

  三、为建立和建设全国性的革命政权提供了一定执政经验

  华北人民政府建立于新中国成立前夕,它所积累的政权建设经验为新中国成立后中国共产党在全国范围内执政提供了可贵的借鉴。

  重视制度建设,在政府走向正规化方面做出了表率。华北人民政府是“由游击式过渡到正规式的政府”,在成立之初,还很不正规,一些部门和地方游击习气浓厚,组织纪律性差,办事拖延推迟,不讲求工作效率,而要改变这些,“正规政府就须首先建立一套正规制度和办法”[15]。鉴于此,为了使政府逐渐走向正规,华北人民政府在政权建设过程中特别强调规章制度在规范政府和公务人员方面的作用,先是颁布了《华北人民政府办事通则》,并责成各部门依据通则规定办事细则,之后又建立了各地和各部门的报告制度、会议制度和办公制度。这些制度化建设的努力,为新中国成立后中央政府和地方政府迅速走向正轨积累了经验。

  在接收和管理大中城市方面,积累了一套行之有效的办法。由于长期生活和战斗在农村,缺乏管理城市的经验,中国人民解放军在接管城市之初,曾经犯过一些错误。118日,党中央和毛主席决定把接管平、津的任务交给华北局。19492月,随着天津、北平相继解放,华北局和华北人民政府陆续搬到北平办公。为了顺利接管平、津,华北局和华北人民政府采取了以下措施:区别对待原有的政府机构和经济组织;既明确依靠工人阶级,又善于联合民族资产阶级;对旧人员实行包下来的政策,有秩序的给饭吃;立足于自力更生克服困难;用严格的纪律来保持党的优良作风;兼顾城市和乡村、工业和农业。“接管平、津和其他大城市标志着党的工作重心由乡村向城市的顺利转变。”[16]其间积累的经验为党管理城市提供了借鉴。

  重视监督和监察工作,为防止官僚主义和生活腐化作风滋生,建立全国性的监察制度提供了参考。全国革命胜利前夕,党中央对革命胜利后如何建设全国性执政党问题十分重视,多次要求全党同志继续保持艰苦奋斗作风,戒骄、戒躁,以防止官僚主义和生活腐化作风滋生。作为全国政权建设的试验,华北局和华北人民政府更是把整饬政风,防止官僚主义和生活腐化作风作为执政党建设当作一个重要的问题来看待。首先,设立华北人民监察院(内设人民监察委员会),通过监督、检查、检举并决议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员的违法失职、贪污浪费及其他违反政策、损害人民利益的行为,来防止和反对脱离人民群众的官僚主义作风。其次,整顿区村级组织。针对村、县级政权强迫命令作风盛行,甚至有些村干部蜕化变节的实际情况,华北人民政府成立之初便规定建立每年旧历正月初旬村政大检查的制度,批评或处罚失职贪污及其他不法分子。此外,还特别注意加强反对官僚主义作风的宣传。为了将政府工作中出现的官僚主义作风的苗头消灭于萌芽状态, 194949日,《人民日报》发表了《向官僚主义分子作斗争》,420日,华北局又下发了《中共中央华北局关于检查官僚主义作风及堕落腐化思想的指示》强调与官僚主义作风斗争的意义。这种宣传对防止和纠正官僚主义作风起了积极作用,使很多党员干部在工作中能够自觉检讨,防微杜渐,杜绝了官僚主义作风的滋生和蔓延。

  建立新民主主义法制体系,坚持依法办案,为新中国的法制建设提供了借鉴。为了建立稳定的社会秩序,华北人民政府成立后十分重视法制建设。不仅成立了司法部、法制委员会、华北人民法院等机构从事立法、执法工作,而且还强调依法办案,注重立法、执法的正规化和制度化。在处理刑事案件和维护社会治安方面,拟定了区村政府办理刑事案件职责的规章,加强了各级公安机构,并设立边防、河防及铁路等公安组织;在清理案犯办法方面,其总精神是以新民主主义的国家利益为量刑之最高原则;在处理死刑案件方面,颁布《华北人民政府关于刑事复核制度的通令》,重申了死刑的复核与宣判制度,建立了请示报告制度;在审判制度方面,坚持处刑宣判的原则,明确民刑案件上诉与答辩的规定,创造了原审判机关就上诉提出意见的办法;在法制教育方面,提出“创立人民的法典,建立与健全新民主主义的司法制度”的目标,并要求“司法干部确定新民主主义的法律观,求得有正确的无产阶级的法律观”。[17]这些行之有效的措施,使解放区的法制建设逐步走向了正规,为建立稳定的社会秩序提供了法律依据,也为新中国的法制建设提供了有益借鉴。

  华北人民政府是新民主主义建国理论在华北地区的区域性实践,虽然其建政方针和政策主要针对的是华北解放区,但由于其建立时解放战争已经进入战略决战时期,民主革命在全国的胜利已经为时不远,因此,和其他解放区政权相比,华北人民政府对新中国建立的影响更为明显,不仅为新中国的建立提供了政权基础,而且也为新中国的政权建设提供了可贵经验,是新中国的雏形,这正是梳理华北人民政府和新中国政权建设关系的意义所在。

  《近代中国与文物》2003年第1

  


 

  [1]薄一波:《七十年奋斗与思考》,中共党史出版社1996年版,第478页。

  [2]《华北人民政府法令汇编》第1集,华北人民政府秘书厅19497月出版,第1页。

  [3]中央档案馆编:《共和国雏形:华北人民政府》,北京西苑出版社1999年版,第148页。

  [4]中央档案馆编:《共和国雏形:华北人民政府》,第77页。

  [5]中央档案馆编:《共和国雏形:华北人民政府》,第78页。

  [6]中央档案馆编:《共和国雏形:华北人民政府》,第80页。

  [7]中央档案馆编:《共和国雏形:华北人民政府》,第129页。

  [8]中央档案馆编:《共和国雏形:华北人民政府》,第246页。

  [9]华北人民政府正式成立 董必武主席率各部会院长就职》,《人民日报》19481019日。

  [10]中央档案馆编:《共和国雏形:华北人民政府》,第127页。

  [11]中国各民主党派纷纷电贺华北人民政府》,《人民日报》19481020日。

  [12]中央档案馆编:《共和国雏形:华北人民政府》,第301页。

  [13]中央档案馆编:《共和国雏形:华北人民政府》,第309页。

  [14]中央档案馆编:《共和国雏形:华北人民政府》,第174页。

  [15]中央档案馆编:《共和国雏形:华北人民政府》,第170页。

  [16]薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》上,中共中央党校出版社1991年版,第11页。

  [17]中央档案馆编:《共和国雏形:华北人民政府》,第167168页。